我国城市地下空间合理开发利用的问题及对策

2 我国城市地下空间合理开发利用的对策 

针对我国缄市地下空间开发利用现状和存在问题，当前应重点采取以下四方面对策。 

2．1 提高认识，创新理念，建立健全管理运行体制 

无论从理论上，还是从实践来看，地下空间都是一种宝贵的、能给人类带来巨大利益的、新型的战略性国土资源，是不可再生的国土资源。 

一是城市地下空间是一种新型国土资源，也是人类进行城市化发展必须要进行开发利用的战略性空间资源。早在1982年联合国自然资源委员会以法律的名义将地下空间列为“潜在而丰富的自然资源”，第一次以法律文件的形式，首肯地下空间是一种“自然资源”，而且十分“丰富”；世界发达国家则早已把地下空间作为一种新型的国土资源加以充分开发利用，把地下空间同地表土地一样都作为一种土地资源加以对待：普遍存在缄市地表土地资源高效利用与地下空间综合开发、合理利用、同步运作、互为促进、互为发展的思路。 

二是世界发达国家的实践表明，地下空间是利国利民、缄市可持续发展的一种新型国土资源。世界发达国家开发利用地下空间已有150多年的历史，当城市高架道路成为城市发展制约因素时，美国波士顿则果断研究开发城市地下道路，将 1970年建设的高架道路全部拆除而搬到地下，并与四通八达的周边通道、楼宇地下室连通，不仅有效缓解地面交通拥堵，降低交通事故数量，而且地面营造景观绿化小品，焕发了城市生机和活力。加拿大蒙特利尔和多伦多，为克服恶劣的气候和创造美好舒适的生活环境，将地下街、地下通道、地铁车站、地下商业设施、道路周边楼宇地下室统一规划改造连接成一个庞大的、贯通的、便捷的地下网络，利用环状地铁线路，通过公共步行大通道将其连接成一个地下环状网络，形成一个真正的、应有尽有的、舒适方便的地下城市。而法国巴黎，则把轨道交通、道路和静态交通全部放在地下，地面只有绿地、公共活动空间、喷水池等景观设施；建筑物地下建有六层地下室，各种设备、设施全部建在地下；道路的最下部则连成“共同沟”，将城市的各种市政设施——上下水、电、气、通信等“生命线”全部铺设在“共同沟”中，真正实现“双层城市”。日本则更是把地下空间发挥利用得淋漓尽致，各城市的地铁更是纵横交错、四通八达：大型地下街26个城市中高达146处，日均进出地下街人数高达1200万人次；地下“共同沟”的数量位居世界前列，长度达500多公里。 

三是确立、创新正确的可持续发展的城市地下空间的综合开发利用观。既然城市地下空间既是重要的城市空间国土资源，又是城市空间结构的重要组成部分，那么城市地下空间的开发利用，必然从形成合法、科学的城市空间结构出发，把城市的地面、高空和地下，作为一个整体加以规划开发和建设。 

四是消除部门偏见和隔阂，从城市建设和可持续发展大局出发，明确城市地下空间开发利用的责任主体和管理职能部门，统一行使管理职权对地上空间、地下空间同样或出让或划拨其使用权；同时在出让或划拨时，标明地上空间和地下空间的限额、分层数和容积率，并正式颁发法律认可的、同地上空间权一样的地下空间使用权证；而地下空间的交易、转移、租赁、抵押等一系列登记同地上空间一样确权。 

五是建立健全城市地下空间开发利用的管理体制和运行机制。城市地下空间开发利用涉及政府众多部门，其开发利用管理体制和运行机制也日趋复杂，需要政府成立以市领导挂帅、各行政主管部门主要领导参加的地下空间开发利用协调领导小组，建议国土资源规划部门具体负责地下空间开发的日常管理工作，建委、房管部门协助配合。 

六是同地下空间责任主体有关的国土资源、规划、土地储备、发改委、建设、房管、环境、工商等部门协同合作，同地面空间工作业务一样，认真做好城市地下空间的用地、入储、招投标、审批、立项、出让、登记、选址认证、地质环境评价、地质灾害危险性评估等工作，做好规划许可证、施工许可证等发放；地下空间构建物、建筑物建好后，做好登记确权等工作。 

2．2 加快研究制定相关法律法规，建立健全配套法律体系 

目前，我国地面空间有《土地管理法》、《城乡规划法》、《房地产管理法》、《建筑法》等一系列立法，有效保障了地面空间的开发利用的运行发展。但有关城市地下空间开发利用的法律法规少之又少，仅有的单行法或“原则表述”或“只言片语”或“含糊不明”或“一笔代过”；屈指可数的比较详细的地方性法规又明显滞后于国际地下空间的发展和国内城市地下空间的实践运行。当前，最为迫切的是加快城市地下空间开发利用立法的步伐，在地下空间土地、规划、建设、工程、确权等方面建立—系列法律法规。 

一是利用修改《土地管理法》、《房地产管理法》、《城乡规划法》等法规的时机，增添有关城市地下空间的专门章节和条款，专章专节专条阐述城市地下空间的宗旨、目标、内容、范围、方法以及权属关系，从土地的所有、规划、开发、建设、出售、登记、权属等，不仅只局限于地上空间，建立土地上、中、下立体所有和使用的概念，真正从法规层面上给以城市地下空间同地上空间权一样同等的性质和物权，为日后建立《城市地下空间开发利用资源法》打下基础。 

二是制定《城市地下空间开发利用资源法》。既然地下空间是一项国土资源，就应和地上空间土地资源一样有专门的地下空间开发利用资源法规，对地下空间所有权、使用权、征用、划拨、出让、分层开发，以及登记、流转、抵押、拆迁补贴等作出同地上空间一样的法律法规和相关的法律责任。 

三是制定《城市地下空间开发利用规划法》。地下空间开发利用同地上空间开发利用一样，必须明确规划先行，规划立法；明确地下空间开发利用规划的管理部门、地位责任、原则内容、范围条件、分层相连等规定，对地下空间进行统一规划、科学利用、合理布局、合理开发、综合利用，最大限度提高城市空间利用率。 

四是制定《城市地下空间开发利用建筑法》。由于城市地下空间开发利用建设的隐蔽性、特殊性、不可预见性的特性，必须制定地下空间发利用的建筑法规，对从事地下空间开发建设的主体资质作出强制许可规定，并相应对地下空间开发发建设的原则、职责、方法、内容等方面做出规定，以使地下空间开发建设顺利实施。 

五是制定《城市地下空间开发利用消防法》，地下空间的开发利用、地下管网线的“共同沟”建设，防火尤为重要。所以，地下空间同地上空间一样，有必要制定相应的《消防法》，对参与建设地下空间构筑物、建筑物的企业作出消防资质的认定以及有关消防的审批、许可、验收等规定。 

六是制定《城市地下空间设施管理法》，明确地下空间开发利用的人防系统、交通系统、市政管道线系统、商业娱乐系统、仓储系统以及地下车位等建筑物的相互关系和相应责则，并制定相应的管理办法，确保地下空间设施的顺利运行。 

七是制定《城市地下空间设施权属管理办法》。明确界定地下空间设施的权属关系，明确地下空间构造物、建筑物的所有权、使用权、责任主体以及相关的权利与义务，制定地下空间构筑物、建筑物的登记、流转、出租、抵押等法规以及实施管理细则办法。 

2．3 以规划为先导，科学布局，提高地下空间利用效率 

目前，我国已有北京、上海、重庆、南京、杭州、青岛等20多个城市编制了城市地下空间专项规划，但更多城市仍未把地下空间作为扩大城市空间的一种宝贵国土资源，普遍缺乏科学统一的规划。由于地下空间的不可逆转性、不可复制性，一旦开发利用，地层将很难恢复到原来状态的特征，急需对地下空间的开发利用进行科学合理的规划保障。 

一是真正从理念、制度和政策上把地下空间开发建设规划与地上空间摆到同等重要的地位和位置上，科学合理进行地上、地下统一规划布局，最大限度地提高城市地上空间、地下空间的利用效率，满足城市统一建设的需要。 

二是坚持以规划为先导和依据，做到“全局设计、长远考虑”，以人性化设计为理念，尽快科学编制全国《城市地下空间开发利用总体专项规划总纲》，指导全国城市地下空间开发利用，按照“竖向分层主体综合开发、横向相关空间互相连通、地面建筑与地下工程协调配合”和百年城建“先下后上”的原则，对城市地下空间开发层次、目的以及规模布局、实施步骤等作出统一规划，做好“四个结合”：地下空间规划与城市建设总体规划相结合；地下空间与新城区规划建设相结合；地下空间与人防工程、防灾、减灾规划、排水系统规划相结合；地下空间与城市地面交通、商业、楼宇建设规划相结合。 

三是做好和完善城市道路地下空间与周边建筑地下空间衔接连通的整体化规划，我国城市道路地下空间大部分为地下过街通道，主要承担交通功能、减少地面人流流量，与周边建筑衔接连通较少，缺乏地下空间的整体性、全盘性、连贯性，不仅浪费了地下空间的资源，而且也为日后开发利用地下空间增添困难。这就需要在规划上重视地下空间的开发布局和周边建筑地下室的衔接和连通，使地下街、地下通道、地下商业、地下娱乐设施以及庞大的地铁网络形成一个有机整体，做到“四个结合”：地下空间规划短、中期开发与长远发展相结合；开发利用与全面保护相结合；商业开发与公益性开发相结合；地面开发与地下空间相结合。 

四是尽快进行城市市政综合管廊，即“共同沟”的规划设计研究和应用，将城市市政地下管网“共同沟”建设正式纳入城市建设的整体规划。我国“共同沟”规划设计刚刚起步，许多城市尚处于空白阶段，急需将城市水、气、供热管线、排水等各种市政设施以及广电、通信、网络等设施统一规划到“共同沟”之中，形成地下综合管线廊道，发展现代化、集约化、安全化、标准化的城市地下“共同沟”的建设，实现电力、通讯、燃气、给水、热力、排水等城市管线的统一管理和维护。 

五是做好城市地下空间地下综合体的统一整体规划建设。我国大型城市地下综合体的建设已成为许多城市地下空间开发利用的亮点，但大多都处于零散、规模小、水平低的状况。急需尽快统一规划集交通、商业、市政、地上地下协调一致、相互贯通、规模大、功能全、体系完整的、方便快捷的大型城市地下综合体。 

2．4 明确地下空间及其所属建筑物的产权归属 

我国目前城市地下空间投资开发利用不能完全和地上土地及建筑物一样，单独取得土地使用权证和建筑物、构筑物产权证，也没有完全像地上土地一样实行出让或划拨，既没有完全物权的保障，其地下构筑物、建筑物又没有同地上房屋一样有财产物权、继承、交易、抵押、入股、出租等所有财产的完整物权属性，这是制约、阻碍地下空间开发利用的最大的障碍。而科学、合理、高效、有序地开发利用缄市地下空间资源，拓展人类活动空间，是现代化缄市发展的必然趋势。 

一是突破城市地下空间完整物权的法律空间和限制，明确地下空间与地上不动产物权变动一样，具有地上不动产的一切物权权利，因为“地下空间是基于城市一定地表之下而存在的物质载体，具有长度、宽度、深度立体三维的特征”，同地上不动产一样，同样具有固定性和不可移动性，而地下空间及地下构建物、建筑物作为不动产，其权属登记、确认、变更、交易、转让、抵押、消灭等也应按照有关房地产法律法规关于不动产物权变动的规定，以登记作为权利确认、公示公信的合法方式，将地下构筑物、建筑物所有权登记和地面不动产一样，分为设立登记、变更登记和注销登记以及抵押权登记，以确保地下空间的完整物权。 

二是突破城市地下空间使用权的取得方式。地下空间使用权合法、有序、规范出让或划拨，其方式可参照地上土地使用权的招、拍、挂和协议出让方式。目前根据地下空间的不同情况，宜采取以下三种办法。 

第一种：对已取得地表土地使用权的业主，可以依法单个或联合其他投资人向国土主管部门申请以协议方式获得该土地的地下空间使用权。 

第二种：对单个经营性开发的地下空间，按照城市总体规划布局，有条件的可以实行地下空间招标、拍卖、出让地下空间土地使用权。 

第三种：对城市中心区域、经济、文化、社会、交通主要位置的地下空间，为同地上土地一样实现资源的最大价值，可以公开拍卖、挂牌的方式竟价进行地下空间的出让，其地下空间使用权出让价格基数，可以参照地上土地类别、项目性质、出让年限等评估方法来加以确定。比如《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》提出：“地下空间开发建设的用地可以采用出让等有偿使用方式，也可以采用划拨方式，单建地下工程项目属于经营性用的，有条件的可以采用项目招标、拍卖或挂牌方式出让地下空间土地使用权”。 

三是突破地下空间权的权属归属。我国现行地下空间权权属归属没有明确的法律法规，各地的地下空间开发利用对权属的归属基本属于空白，而依据我国现行法律法规关于地面上的土地所有权、土地使用权、房屋所有权的有关法规和政策，地下空间权也应配置和赋于相应的地下空间所有权、地下空间使用权、地下空间构筑物、建筑物所有权等三种权利。 

第一种：城市地下空间所有权归国家所有。依据《宪法》、《土地管理法》规定，城市土地属国家所有。而城市地下空间也应依地面所设立的土地所有权—样，属国家所有。 

第二种：城市地下空间使用权可以划拨与出让。依据《土地管理法》—的规定，地上土地使用权可以无偿划拨和有偿出让，而地下空间使用权也可采用无偿划拨和有偿出让。同时，由于地下空间的特殊情况，其地下空间权除确立平面面积外，要确定相应层面的标高和地下空间的“三维”空间，即计算长、宽、高，并有—定的区分和隔离。 

第三种：城市地下空间的构筑物、建筑物所有权归投资者所有。地下空间开发建设的构筑物、建筑物应同地上开发建设的建筑物一样，同样依法可获得地下空间构筑物、建筑物的所有权证书。同时，可以与地上建筑物一样，允许地下空间构筑物、建筑物所有权的更正、拆迁、改造、扩建后仍然获得新构筑物、建筑物的所有权。 

四是突破城市地下空间使用权的规范登记。地下空间是一种新型的国土资源，那么，投资者可以通过无偿划拨或有偿出让的方式获得与地上土地使用权一样的地下空间使用权，地下空间使用权人以有偿方式取得的地下空间使用权，应按照城市土地类别向土地管理部门缴纳一定数额的地下空间土地出让金，缴纳土地出让金数量可按照容积率即建筑面积计算，并进行地下空间使用权登记，即地下空间使用权的设定登记、变更登记和转让登记以及更正登记、异议登记、预告登记、注销登记等其他登记，同样享受“依法登记而受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，领取地下空间使用权证书。 

五是行使地下空间使用权及地下构筑物、建筑物的流转权。地下空间使用权及地下空间构筑物、建筑物在没有正式出台地下空间转让的法律法规之前，可以参照借鉴房地产转让的一般性规定，允许其地下空间使用权及构筑物、建筑物进行合法转让流转，其转让的内容一般应“包含地下空间使用权以及地下空间构筑物、建筑物所有权的转让范围、条件、转让程序、转让当事人的权利、义务、责任等”；而地下空间使用权以及地下空间构筑物、建筑物转让的方式也应“包含其预售、租赁、抵押、出售等交易方式”。在将来有了地下空间所有权、使用权专门的法律法规后，对地下空间的使用权以及其构筑物、建筑物的流转应分别制定相应的法律规定和实施细则。 

六是保障地下空间使用权的优先权。地下空间使用权通过招、拍、挂方式取得后进行构筑物、建筑物的开发建设，并投入使用，必然要形成构筑物、建筑物的所有权；出租使用后，又必然形成租赁权；而租赁权的产生又必然形成构筑物、建筑物共同共有人、承租人的优先购买权。通过规划条件的强制设置，控制和解决优先发展的项目问题。这种优先权一般分三种情况。 

第一种：投资人通过招、拍、挂方式原始取得地下空间使用权，并相继进行地下空间使用权的一系列登记、发证、确权等合法途径取得地下空间使用权，并具备国家认可的开发资格，因而具有理所当然的地下空间优先开发权。 

第二种：地上建筑所有权人—次性开发建设地上、地下连体建筑，只要该地上建筑所有权人具备开发资格并符合国家关于土地取得、房屋开发的有关法律准入规定，那么，该地上建筑所有权人才具有该地上建筑的地下空间使用权的优先开发权。 

第三种：地上不动产所有权人在已建成地下工程的情况下，再行开发改造建设该地下工程的再地下空间，即该不动产地下空间的深层次开发，只要具备开发资格并符合该区域地下空间统一规划，经有关部门审批后，该地上不动产所有权人具有该不动产地下已建成地下工程再地下空间的使用权开发建设优先权。 

七是确保地下空间的相邻权。地下空间同地上空间一样，同样具有相邻权，即地下构筑物、建筑物的相邻权要求相邻的，必须通过规划条件的设置，控制和解决相邻地面地下工程的相互通道问题、配套的地下工程数量问题。地下构筑物、建筑物所有权人以及占有人、使用人不得以其实际占有的构筑物、建筑物而损害利用自己的构筑物、建筑物或为自己构筑物、建筑物提供便利的权利；地下空间所有权或使用权与依附地表上所建建筑物所有权或使用权之间发生的权利义务关系，其实质是地下空间使用权的行使而不影响地表层面建筑物权利的行使。这种相邻权一般分三种情况。 

第一种：对地上没有开发建设建筑物的，应按城市总体规划要求，为将来规划建设中的建筑物预留一定地下地层空间，确保地上和地下空间之间的合法相邻权，不能有相互重叠和地层破坏。 

第二种：对地上已建有建筑物的，开发建设已有地表建筑物的地下空间，其相邻权之—是不得破坏地面保护层，即开发此建筑物地下空间，须预留上下一定厚度的保护土层或土层隔离带，以确保其地上和地下建筑物相邻权不受侵害。 

第三种：对地下空间已先行开发的构筑物、建筑物(比如地铁工程、隧道)，严格按照地下空间规划施行，其相邻权主要是不得破坏已有的地下空间构筑物、建筑物。（作者：浙江工商大学 葛光涛 大连市房地产经济学学会 贾广葆）